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破解污染圍城，并非僅僅是遏制污染，更為重要的是，如何通過政策規(guī)制引導(dǎo)企業(yè)，在算經(jīng)濟(jì)賬時(shí)候也能夠選擇清潔生產(chǎn)。也就是說，發(fā)揮環(huán)保稅作為稅收的“杠桿”調(diào)節(jié)作用。

曾歷經(jīng)九年醞釀、兩次審議及多次修改的《環(huán)境保護(hù)稅法》，自2018年1月1日起實(shí)施，征收范圍包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。

圖片來源于網(wǎng)絡(luò)

如今，環(huán)保稅法已正式實(shí)施一周年，征收管理細(xì)則與應(yīng)稅污染物適用都在不斷明確中。2018年10月25日，財(cái)政部、稅務(wù)總局、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于明確環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)稅污染物適用等有關(guān)問題的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)應(yīng)稅污染物適用和稅收減免適用明確了更為細(xì)致的范圍。

環(huán)保稅延續(xù)了此前的排污收費(fèi)制度。值得關(guān)注的是，“費(fèi)改稅”已滿一年，作為獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅種，這一年來實(shí)施成效如何？環(huán)境保護(hù)稅究竟將如何助力于環(huán)境保護(hù)，破解污染圍城困境？

“費(fèi)改稅”，更具強(qiáng)制性

不少公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，減少環(huán)境污染“公地悲劇”的方式是政府征收環(huán)保稅。上世紀(jì)90年代左右，英美、日本、韓國(guó)等國(guó)家紛紛開征了獨(dú)立的環(huán)保稅，通過經(jīng)濟(jì)手段使環(huán)境外部成本內(nèi)部化。而此前近40年，中國(guó)主要是通過排污收費(fèi)制度加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管、治理污染。

排污費(fèi)在1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中首次提出，在1982年7月頒布的《征收排污費(fèi)暫行辦法》中正式確立。當(dāng)時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，超過國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度收取排污費(fèi)。

作為一種政策性收費(fèi)，排污費(fèi)執(zhí)法力度較小。據(jù)《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)實(shí)際解繳入庫的排污費(fèi)總額為178.5億元。而2015年全國(guó)生產(chǎn)部門四大類重點(diǎn)污染物（二氧化硫SO2、氮氧化物NOx、化學(xué)需氧量COD和氨氮NH）排放量，按照排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的應(yīng)繳總額約為552.6億元，實(shí)繳金額僅占32.3%。

“比起排污收費(fèi)，稅收手段更具固定性與強(qiáng)制性，納稅人如不按照法律規(guī)定進(jìn)行納稅，即為違法行為。”中國(guó)人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任藍(lán)虹告訴界面新聞。

2016年12月25日，走過6年立法之路的《環(huán)境保護(hù)稅法》經(jīng)過兩次審議后，獲全國(guó)人大常委會(huì)表決通過，并于2018年1月1日起開始實(shí)施。這是我國(guó)2015年3月確立“稅收法定”原則后制定的第一部單行稅法。根據(jù)該法規(guī)，企業(yè)需向稅務(wù)部門主動(dòng)申報(bào)排污量，稅務(wù)部門根據(jù)環(huán)保部門提供的監(jiān)測(cè)信息核定排污量，征收稅費(fèi)。

目前環(huán)保稅的征收范圍包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，總體上與排污費(fèi)的征收范圍一致。值得一提的是，圍繞碳稅是否入法等問題，業(yè)界一直存在爭(zhēng)議。據(jù)中國(guó)能源報(bào)2018年10月22日?qǐng)?bào)道，國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋解釋：“2018年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)稅法》中，原已列出3頁紙的碳稅征收辦法。但因各方意見難統(tǒng)一，最終不得不刪去這部分內(nèi)容。”

此外，《環(huán)境保護(hù)稅法》也明確了稅收減免情形，其中提及：“依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放相應(yīng)應(yīng)稅污染物，不超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，予以減免。”

2018年10月25日印發(fā)的《通知》明確：“依法設(shè)立的生活垃圾焚燒發(fā)電廠、生活垃圾填埋場(chǎng)、生活垃圾堆肥廠，屬于生活垃圾集中處理場(chǎng)所，其排放應(yīng)稅污染物不超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，依法予以免征環(huán)境保護(hù)稅。”

復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青表示：“免征措施為一種激勵(lì)機(jī)制，也是一種成本上的補(bǔ)貼，使相應(yīng)企業(yè)可以有技術(shù)改進(jìn)的動(dòng)力，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。”

從環(huán)保稅收入分成上看，此前排污費(fèi)收入是中央與地方共享，中央和地方分成比例為1:9。而根據(jù)2017年12月27日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問題的通知》，環(huán)境保護(hù)稅全部作為地方收入。

收入全歸地方，可以“通過用地方政府在財(cái)政收入上的激勵(lì)，來對(duì)沖征稅過程中較大自由裁量權(quán)所造成的’道德風(fēng)險(xiǎn)’，克服地方政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而少收環(huán)保稅的’沖動(dòng)’。”李志青解釋。

李志清表示，環(huán)保稅本質(zhì)上是一種矯正稅，有助于理順環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。環(huán)保稅的征收，所要解決的并不是調(diào)節(jié)末端生產(chǎn)者與消費(fèi)者的污染排放，而是從源頭來根治污染的成因。

另外值得一提的是，2018年國(guó)稅與地稅機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)完成合并。“ 合并之后沒有地稅這一說了，業(yè)務(wù)一并并入國(guó)稅。但對(duì)于環(huán)保稅而言，具體的征收方式和部門協(xié)作，是直接依據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》和實(shí)施條例。“一名國(guó)家稅務(wù)局人士告訴界面新聞?dòng)浾摺?/p>

“由于環(huán)境污染在地區(qū)之間各不相同，環(huán)保稅原則上地方特征比較強(qiáng)，《環(huán)境保護(hù)稅法》也允許不同地區(qū)在最低稅率基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)的環(huán)境承載能力執(zhí)行差異化稅率。”藍(lán)虹告訴界面新聞。

《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，應(yīng)稅大氣污染物的稅額幅度為每污染當(dāng)量1.2元至12元，水污染物的稅額幅度為每污染當(dāng)量1.4元至14元，具體適用稅額可由各地人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在法定稅額幅度內(nèi)決定。

公開資料顯示，目前北京市應(yīng)稅大氣污染物與水污染物均按稅額幅度上限執(zhí)行；河北省將應(yīng)稅大氣主要污染物和水主要污染物稅額分為3檔，分別按最低標(biāo)準(zhǔn)的8倍、5倍和4倍執(zhí)行；寧夏、甘肅、江西、吉林等省份按照環(huán)保稅法確定的最低限額征收。

環(huán)保稅能否破解污染困境？

環(huán)保稅按季申報(bào)，2018年4月1日進(jìn)入首個(gè)征期。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2018年前三季度數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)共有76.4萬戶次納稅人順利完成稅款申報(bào)，累計(jì)申報(bào)稅額218.4億元，其中減免稅額達(dá)68.6億元；2018年上半年環(huán)保稅申報(bào)入庫為96.8億元，與上年同期同口徑排污費(fèi)相比增長(zhǎng)22.1%。

由于環(huán)保稅的法定性和強(qiáng)制力，對(duì)于企業(yè)的自我約束起到了一定作用。李志青告訴界面新聞：“現(xiàn)在部分企業(yè)在征收細(xì)節(jié)上還不是很明朗，在吃不準(zhǔn)具體繳納標(biāo)準(zhǔn)時(shí)候，一些企業(yè)寧可按照高的標(biāo)準(zhǔn)來要求自己。不僅僅是排污，而是怕少交一分稅會(huì)面臨其他懲罰。”

對(duì)于鼓勵(lì)達(dá)標(biāo)排放的激勵(lì)，有數(shù)據(jù)顯示，以京津冀地區(qū)為例，環(huán)保稅開征以來，地區(qū)二氧化硫同比下降了2.2萬噸，降幅達(dá)22.7%；氮氧化物同比下降了3.5萬噸，降幅為13.1%。

另外，據(jù)經(jīng)濟(jì)參考報(bào)報(bào)道，也有業(yè)內(nèi)人士坦言，征收環(huán)保稅后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升，環(huán)保投資加大，壓力很大。希望地方政府在征收環(huán)保稅時(shí)，避免簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”，對(duì)于達(dá)標(biāo)的企業(yè)給予適當(dāng)減免或退稅獎(jiǎng)勵(lì)，以起到激勵(lì)作用。

從整體的環(huán)境保護(hù)效應(yīng)來看，征收一年來，環(huán)保稅能否破解污染圍城的困境，或者說成為治理污染的拐點(diǎn)？

李志青表示，從目前的征收數(shù)據(jù)來看，全國(guó)范圍可能幾百萬甚至上千萬家企業(yè)，平攤下來還比較少，對(duì)排污規(guī)制并沒有達(dá)到質(zhì)變的效應(yīng)。

其中一個(gè)因素為當(dāng)前環(huán)保稅的稅率偏低。條例規(guī)定，環(huán)保稅按照“稅負(fù)平移”原則，根據(jù)排污費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法設(shè)置環(huán)保稅。“排污費(fèi)的收費(fèi)水平和范圍都有限。如果治污的成本要遠(yuǎn)高于繳納環(huán)境稅的成本，很多企業(yè)可能寧可排放。”清華大學(xué)環(huán)境固體廢物控制研究所教授蔣建國(guó)表示。

至于某一企業(yè)的治污成本與所需繳納的環(huán)境稅具體金額差能有多少，李志青表示，此數(shù)據(jù)很難測(cè)量，但從整體的環(huán)境損失來看，當(dāng)前的環(huán)保稅金額并不能還原實(shí)際的環(huán)境污染成本。

“之前有人計(jì)算過綠色GDP，在2013年時(shí)候保守估計(jì)環(huán)境造成的經(jīng)濟(jì)成本就有5000億元。而按照半年的環(huán)保稅數(shù)據(jù)兩倍來算的話，一年200億的環(huán)保稅顯然與環(huán)境損失無法匹配。”李志青解釋。

如何還原環(huán)境污染的實(shí)際成本，不僅與征收范圍與稅率有關(guān)，還涉及到稅種。“很多并非以環(huán)境保護(hù)的名義所征收的稅，實(shí)際上也帶有環(huán)境保護(hù)的功能，我們應(yīng)該把實(shí)際的稅率還原成名義稅率，都?xì)w到環(huán)境保護(hù)稅里面去。”李志青向界面新聞?dòng)浾呓忉專?ldquo;這樣企業(yè)如果多排污的話，會(huì)感到交很多稅，從而強(qiáng)化污染遏制作用。”

此外，破解污染圍城，并非僅僅是遏制污染，更為重要的是，如何通過政策規(guī)制引導(dǎo)企業(yè)，在算經(jīng)濟(jì)賬時(shí)候也能夠選擇清潔生產(chǎn)。也就是說，發(fā)揮環(huán)保稅作為稅收的“杠桿”調(diào)節(jié)作用。

“作為一種經(jīng)濟(jì)手段，環(huán)保稅的作用也應(yīng)包括引導(dǎo)投資，使綠色產(chǎn)業(yè)形成比較優(yōu)勢(shì)。污染產(chǎn)業(yè)會(huì)因環(huán)保稅增加成本，綠色產(chǎn)業(yè)可以降低成本，從而引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)移至綠色產(chǎn)業(yè)。從長(zhǎng)期的環(huán)保效益來看，關(guān)鍵還是要培植出能夠賺錢的綠色產(chǎn)業(yè)。”

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